論施政報告的理財部分

2017/10/13

林鄭前日發表首份施政報告,當中有不少涉及民生的新政策。(資料圖片)

林鄭發表第一份施政報告,共39,000字、275段,涉及的範圍頗多,一篇文章不能對所有細節都評論,這裏先只集中在理財問題上。

《基本法》107條規定政府用錢要量入為出,而且開支要與經濟增長相適應。因為香港一直實行小政府主義,《基本法》的條文便意味着政府開支佔GDP的比重不能太高。究竟這次施政報告有無違反107條,暫時仍不能斷定,某些開支將會增加,但大多數用度仍有節制,不算胡來,只是公務員編制要增加3%,是否值得,需要監察,將來有機會再談。

施政報告不同財政預算案,沒有足夠的數據可以分析,財爺說政府仍有能力支持其衍生的開支,是否如此,我不敢肯定。特首認為過去十多年政府都有盈餘,現在財政儲備過萬億,所以增加開支沒有問題。這不是足夠的論據,過去20年,政府開支增長的平均速度遠勝收入增加的速度,一個重要原因是香港人口日漸老化,需要支付的資助長者醫療、福利等開支節節上升,未來趨勢會更為明顯。根據年前我有參與的「長遠財政計劃工作小組」所推斷出的開支景況,未來幾年政府仍會有盈餘,但若不切實控制開支,不久便會出現龐大赤字。

減稅後應注意限制開支

在千禧初年,政府出現了好幾年的赤字,不少悲觀的評論認為香港已進入結構性赤字階段。我當時便不相信此等論述,我們不應把短綫的表現看作永恒,果其然,盈餘很快便出現。但同一原理,近年的盈餘一樣不能視之為結構性,將來情況如何要用更仔細的方法推敲,人口老化必然帶來的沉重壓力,不可輕忽。

施政報告宣布要減利得稅,企業頭200萬元的利潤稅率從16.5%減至8.25%,但一個財團所擁有的多個企業,只能有一個可得此優惠,原因應是防止大公司故意把自己分拆為多所小公司,以享用這稅務優惠,我相信這只能減少、但不能杜絕企業的策略性行為。

我一向支持低稅低開支,所以不會反對減稅建議,只是減稅後政府更應注意限制開支。

政府理財除了要注意收支平衡外,當然也要看看開支是否用得其所。政府開支可分兩大類︰政府的消費(如僱用公務員)與政府的投資,兩者性質頗不相同。我不相信政府的消費有甚麼乘數效應,用一元後可取回一元的效益便已算是萬幸。以2016年的數據為例,政府的消費佔GDP的比重是9.96%,以國際標準而言,不算高。問題是政府投資的部分是否恰當?

我不反對政府投資,而投資是否有利,唯一標準是投資的社會回報率是否豐厚。假如回報率低,便不要作此投資,高則可以去馬。現時一個需要考慮的問題,是究竟應投資在本地還是投資在外地?兩者皆有優缺點,不能一概而論。

投資本地基建回報遞減

現時政府開支中的投資部分以本地基建為主,但財政儲備中的資產,則多用作購買外國的證券,尤其是美元債券。在本地投資的好處是有助香港自身的發展,製造新職業;缺點是風險不低,需小心防範大白象。近年的主要風險也許來自政治,過去有人無理司法覆核,致港珠澳大橋工程延誤,損失數十億,我們記憶猶新。立法會中也時有惡性拉布,很可能削弱政府的投資回報。有一點我們要注意,當香港積累的建設日漸增多後(基建已十分成熟),便會遇上報酬遞減律的影響,投資回報率會下降,除非科技或生產力不斷進步,抵銷這效應。新加坡的經驗值得注意,此邦儲蓄率高達GDP的52%,比中國還高,這便容易使報酬遞減出現,回報低企。但新加坡解決之道,是每年將接近GDP 25%的儲蓄投資到境外,不在本地。我沒有見過哪一個國家在海外的投資可以有這麼高的GDP比重。至於香港,整個社會的境外投資只是稍高於2%而已。

港府目前的境外投資主要是買外國政府證券,優點是風險低,回報率穩定,但它形成不了香港的GDP,收益是GNP的一部分,也可增加港人的財富。未來政府的一個重要考慮,是怎樣界定政府的投資組合應有多少是境外證券、境外直接投資及香港本地的投資。

(本欄逢周五刊登)

撰文: 雷鼎鳴 科技大學經濟系前系主任
欄名: 雷鳴天下

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